Por Alfonso Santiago (h), Enrique Veramendi, Santiago M. Castro Videla y Patricio D’Acunti. El presente trabajo es una adaptación del capítulo IV de Santiago (h), Alfonso – Veramendi, Enrique – Castro Videla, Santiago M., El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo y fue publicado en Revista La Ley el dia 14 de marzo de 2019.

Indice: a. Introducción. b. La práctica normativa del Poder Ejecutivo (2006-2018). c. La práctica de la Comisión Bicameral Permanente en números (2006-2018). d. La práctica de las Cámaras del Congreso en números (2006-2018). e. Un balance luego de más de doce años de práctica institucional. f. Conclusión.

a)    Introducción

En las últimas semanas la Comisión Bicameral Permanente prevista en la Constitución Nacional y constituida por la Ley 26.122 ha vuelto a estar en el centro de la escena política, como consecuencia de los dictámenes por los que aconsejó el rechazo de los tres decretos de necesidad y urgencia que fueron dictados por el Presidente Mauricio Macri a comienzos de este año[1].

Ello, sumado a la cantidad de decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo en los últimos tres años en un escenario en que el oficialismo no cuenta con mayorías en el ámbito legislativo, ha determinado que cobre un renovado interés el análisis de la práctica institucional de esta Comisión, así como también de las propias Cámaras del Congreso, que son en definitiva las que tienen a su cargo el control legislativo sobre una parte sustancial de la actividad normativa del Poder Ejecutivo.

En ese contexto, el propósito de este trabajo es examinar la labor desarrollada por la referida Comisión en los más de doce años de funcionamiento que transcurrieron desde que se constituyó, el 25-10-2006, hasta el 31-12-2018[2], así como también cuál fue la práctica de las Cámaras del Congreso en relación a la totalidad de los decretos que fueron tratados por aquella en dicho período.

La integración y actividad de la Comisión, como veremos, estuvieron fuertemente condicionados por los distintos escenarios políticos que se fueron sucediendo a lo largo de ese período, particularmente con los cambios de mayorías y minorías que se producen cada dos años en la composición de las Cámaras, como consecuencia de los resultados electorales. En este sentido, es bien distinta la actuación de la Comisión Bicameral Permanente cuando el oficialismo tenía mayoría en ambas Cámaras (2006-2009 y 2011-2015), a cuando hubo una real paridad de fuerzas (2009-2011) o cuando el oficialismo ha sido minoría en ambas Cámaras (2015-2018).

La puesta en marcha de la Comisión Bicameral Permanente, dispuesta por la Ley 26.122, podría haber tenido también posibles consecuencias para el funcionamiento del sistema institucional que exceden el mero control de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo.

La Comisión Bicameral Permanente fue una de las instituciones constitucionales creadas en 1994 con el fin de atenuar la forma de gobierno presidencialista acentuada en el período anterior y hacer más fluidas las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En el nuevo diseño constitucional, el Jefe de Gabinete y la Comisión Bicameral Permanente actúan a modo de puente entre ambos órganos de gobierno. Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo a quiénes sean sus integrantes y cuál sea la práctica política que finalmente se siga, esta Comisión, además de las atribuciones que expresamente le acuerda la Constitución para el control de los actos legislativos del Poder Ejecutivo, podría asumir informalmente una función de negociación e instrumentación de acuerdos políticos entre el Presidente y el Congreso[3]. Sin embargo, en el tiempo transcurrido desde que comenzó a funcionar hasta el día de hoy, la Comisión Bicameral Permanente no ha asumido ninguna de estas funciones de mediación institucional, que exceden el control normativo.

Corresponde recordar que la Comisión Bicameral Permanente carece, de acuerdo con el texto constitucional y el de la propia Ley 26.122, de facultades decisorias: su función se reduce a la elaboración de dictámenes correspondiendo al pleno de cada una de las Cámaras del Congreso la adopción de las decisiones finales respecto a la aprobación o rechazo de los decretos sometidos a su control[4]. Es por ello que estudiaremos también cuál ha sido la práctica de las Cámaras en relación a los decretos que fueron tratados por la Comisión Bicameral en el período considerado, que –como veremos– arroja un balance poco auspicioso y ratifica las críticas constitucionales y de diseño que desde la doctrina se han formulado en torno al régimen de control legislativo que el Congreso instrumentó al sancionar la Ley 26.122.

En el primer apartado de este trabajo expondremos los datos cuantitativos totales que arroja la práctica del Poder Ejecutivo en el período que comprende la entrada en vigencia de la ley 26.122 en el año 2006 hasta el 31-12-2018. Luego analizaremos cuál ha sido la actuación de la Comisión Bicameral Permanente a lo largo de ese período y, finalmente, el control efectuado por las Cámaras del Congreso. Para concluir, haremos un balance crítico sobre la práctica institucional del período analizado y formularemos las conclusiones que, a nuestro criterio, se desprenden del estudio que hemos efectuado.

Aclaramos finalmente que el estudio de campo realizado, que comprendió la identificación, recopilación y análisis de los decretos dictados por el Poder Ejecutivo a lo largo de casi veinticinco años, así como de los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente y las declaraciones de las Cámaras del Congreso de los últimos doce años, ha sido una tarea ardua que nos ha llevado aproximadamente dos años. Recopilar, procesar y analizar esa información, para poder ofrecerla aquí con cierta claridad, sistematización y sustento científico, fue verdaderamente difícil[5]. Principalmente por la escasa información procesada y disponible al público que existe en relación a la actividad de la Comisión, del Congreso e incluso del propio Poder Ejecutivo[6].

Por esas razones hemos decidido incluir distintos gráficos que elaboramos procesando toda esa información de una manera que –al menos a nosotros– nos parece útil para el análisis. Pedimos desde ya disculpas al lector si entiende que hemos hecho un uso excesivo de ese recurso, pero preferimos incorporar la información y los gráficos para que todos aquellos interesados en investigar y profundizar el estudio puedan contar con esas herramientas (e incluso testear y corregir datos).

b)    La práctica normativa del Poder Ejecutivo (2006-2018)

En este apartado consideraremos exclusivamente las cifras que arroja la práctica en materia de decretos de necesidad y urgencia, decretos delegados y de promulgación parcial de leyes en el período que comprende la entrada en vigencia de la ley 26.122 en el año 2006 hasta el 31-12-2018. En este período el Congreso sancionó un total de 1.377 (mil trescientas setenta y siete) leyes formales, mientras que el Poder Ejecutivo Nacional dictó un total de 174 (ciento setenta y cuatro) decretos de necesidad y urgencia, 80 (ochenta) decretos delegados y 21 (veintiún) decretos de observación y promulgación parcial de las leyes[7], cuya gran mayoría fueron tratados por la Comisión Bicameral Permanente, como veremos luego.

Esto arroja un total de 275 (doscientos setenta y cinco) decretos alcanzados por el control legislativo instrumentado en la Ley 26.122 que fueron dictados desde su entrada en vigencia hasta el 31-12-2018. El 63,3%[8] de ellos fueron decretos de necesidad y urgencia, mientras que el 29,1%[9] fueron decretos delegados y el restante 7,6%[10] de observación y promulgación parcial de las leyes.

Esto último se expresa en el Gráfico 1, donde efectuamos un detalle de los decretos dictados desde la entrada en vigencia de la ley 26.122, por tipo de decreto y por Presidente[11]:

Continuar leyendo para visualizar los gráficos en: La Comision Bicameral Permanente de Control Legislativo – Evaluación y reflexiones a doce años de su conformación (6-3-19) con anexos en nota al pie

[1] Se trata de los DNU 62/19, sobre la creación de un régimen de extinción de dominio para recuperar los bienes obtenidos por el narcotráfico y la corrupción; 58/19 sobre la asignación de frecuencias de ARSAT, y 92/19 sobre la creación de la Agencia Nacional de Deporte (cfr. http://cultura.senado.gob.ar/prensa/17200/noticias y también http://www.parlamentario.com/noticia-115864.html, ambas consultadas por última vez el 20-02-2019).

[2] A los efectos del presente trabajo hemos considerado y revisado la totalidad de los decretos delegados (DD), de necesidad y urgencia (DNU) y de observación y promulgación parcial de las leyes (DOPP) que se han dictado desde el 05-08-2006, fecha en que entró en vigencia de la Ley 26.122, y que fueron tratados por la Comisión Bicameral Permanente (CBP) constituida ese mismo año, hasta el día 31-12-2018. No hemos analizado los decretos dictados entre el año 1994 y la entrada en vigencia de la ley 26.122 en el año 2006, muchos de los cuales también fueron tratados por la Comisión y serán considerados en un trabajo posterior. Para analizar la labor de la CBP sobre los decretos dictados antes de la entrada en vigencia de la ley 26.122 se puede consultar: Renella, María Paula, “Algunas reflexiones sobre la constitucionalidad de la ley 26.122”, en Rennella, María Paul – Loria, Valeria (Compiladoras), El Poder Legislativo. Cuestiones de organización y funcionamiento, Fabián J. Di Plácido Editor, Buenos Aires, 2011, pág.71 y ss. Allí se señala que entre su constitución el 25-10-2006 y hasta el mes de noviembre de 2007, la CBP “dictaminó sobre 407 medidas dictadas por el Poder Ejecutivo nacional entre agosto del año 1994 y el año 2007. Ambas Cámaras validaron el 60% de esas medidas en tanto que sólo se expidió el Senado en el 2% de los casos y lo hizo exclusivamente la Cámara de Diputados en el 5 % de ellos” (ibidem).

[3] Señala Alberto García Lema, uno de los constituyentes que tuvo más participación en el diseño de las nuevas instituciones constitucionales, que la Comisión Bicameral Permanente “fue concebida como una suerte de ‘miniparlamento’ por su composición multipartidaria, destinada a ser el complemento parlamentario de la institución del Jefe de Gabinete. Si se conformara en los hechos, del modo proyectado, debería estar integrada por los líderes parlamentarios de los partidos. Su función habría de ser, más que un organismo de control del ejercicio de las facultades citadas, un cuerpo de consulta del Presidente, a través de su Jefe de Gabinete, para cuando momentos críticos obligaran al uso de los decretos de necesidad y urgencia, al dictado de reglamentos delegados o al veto parcial. Si los líderes parlamentarios admitiesen la existencia de una crisis y de la urgencia en resolverla, podrían proponer al ejecutivo el dictado de leyes para hacerle frente, en vez del uso de aquel tipo de decretos, resistidos en nuestra doctrina”, en “La reforma de 1994. Una valoración crítica diez años después”, LL, diario del 13 de septiembre de 2004.

[4] Al respecto, con un sentido crítico, Pérez Hualde ha sostenido que “[l]a CBP, que era un elemento inspirado en el control que la Constitución española le otorga al Congreso de los Diputados sobre los decretos leyes –Artículo 78, Constitución española–, ha quedado reducida a una actividad prácticamente administrativa de recepción y trámite del instrumento dictado por el Ejecutivo. Su pronunciamiento sobre el mismo, cualquiera que fuese, como dijimos, carece de efecto o consecuencias en el campo jurídico. Todo indicaba la conveniencia de apoyar el texto constitucional y atribuir algún efecto jurídico al supuesto de dictamen de rechazo emitido por la CBP. Ahorraba, así, un período importante de inseguridad jurídica respecto a la validez de la norma. La opción ejercida por el legislador transforma en una verdadera pérdida de tiempo todo el trámite ante la CBP” (Pérez Hualde, Alejandro, “La Comisión Bicameral Permanente y el sistema de control de la ‘legislación del Poder Ejecutivo’”, en Cuestiones de Acto Administrativo, Reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo, vol. u, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2009, pág. 835).

[5] Agradecemos especialmente a los integrantes de la Dirección de Información Parlamentaria por haber colaborado con nosotros en esa tarea. También pedimos disculpas al lector por cualquier error que pueda existir en la información, que nos es exclusivamente atribuible como los autores.

[6] No sólo antes de la reforma de 1994, sino incluso después, debido a la inexistencia de un registro o numeración independiente de los decretos alcanzados por el control legislativo previsto en la Ley 26.122.

[7] A los efectos de identificar los decretos dictados por el Poder Ejecutivo en el período considerado, hemos utilizado como fuentes de búsqueda las páginas de Infoleg (www.infoleg.gob.ar), de SAIJ (www.saij.gob.ar) y del Boletín Oficial (www.boletinoficial.gob.ar), así como también la información parcial que nos fuera suministrada en el año 2018 por la Dirección de Información Parlamentaria, que nos permitió validar el estudio de campo que efectuamos, y los mensajes de elevación del Poder Ejecutivo a través de la página http://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/proyectos/105, donde pueden obtenerse los “Proyectos ingresados” de la Comisión Bicameral Permanente. Lo mismo en relación a las Leyes formales del Congreso, agregando en este caso la información estadística que ofrece el Congreso de la Nación acerca de la cantidad de leyes sancionadas en cada período legislativo, disponible en https://www.diputados.gob.ar/secparl/dgral_info_parlamentaria/dip/estadisticas_parlamentarias/estad_parlam.html, consultada por última vez el 31-12-2018.

[8] 174 (ciento setenta y cuatro) DNUs sobre un total de 275 (doscientos setenta y cinco) decretos dictados por el Poder Ejecutivo desde el 5-08-2006 hasta el 31-12-2018.

[9] 80 (ochenta) DD sobre un total de 275 (doscientos setenta y cinco) decretos dictados por el Poder Ejecutivo desde el 5-08-2006 hasta el 31-12-2018.

[10] 21 (veintiún) DOPP sobre un total de 275 (doscientos setenta y cinco) decretos dictados por el Poder Ejecutivo desde el 5-08-2006 hasta el 31-12-2018.

[11] Aclaramos que en el año 2006 sólo hemos computado los decretos dictados por el Poder Ejecutivo después del 5-08-2006, que fue la fecha de entrada en vigencia de la Ley 26.122.